一度全面收緊的PPP政策再度向文旅板塊傾斜。文化和旅游部、財(cái)政部日前聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），而這也是繼今年4月兩部門發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》后，再次喊話社會(huì)資本以PPP的形式投資文旅項(xiàng)目。在目前社會(huì)資本仍未走出PPP投資緩沖期時(shí)，國家部門頻繁出臺(tái)政策力挺文旅類項(xiàng)目，這或許意味著這一領(lǐng)域很可能站上PPP的新風(fēng)口，成為我國鼓勵(lì)社會(huì)資本重回PPP的主流渠道之一。

 　　去年下半年，全國的PPP清理整頓風(fēng)暴席卷全國市場，自去年11月財(cái)政部發(fā)文明確要對PPP入庫項(xiàng)目進(jìn)行集中清理后半年，各地共有約5萬億元的項(xiàng)目因各種問題被要求整改甚至直接被“退庫”。有專家直言，在過去一段時(shí)間，地方在發(fā)布、招標(biāo)PPP項(xiàng)目上已明顯進(jìn)入了相對謹(jǐn)慎的狀態(tài)。而在此背景下，文旅PPP卻“逆勢”備受“鼓勵(lì)”，格外引人關(guān)注。

 　　具體來說，《意見》鼓勵(lì)有文化項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)參與文化PPP項(xiàng)目長期運(yùn)營，充分發(fā)揮其資源整合、管理經(jīng)驗(yàn)和開拓創(chuàng)新優(yōu)勢，提升項(xiàng)目管理效率和運(yùn)營水平。積極培育文化領(lǐng)域?qū)I(yè)運(yùn)營商，形成一批有實(shí)力的文化企業(yè)和上市公司。鼓勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)通過參與文化PPP項(xiàng)目，帶動(dòng)項(xiàng)目所在地上下游企業(yè)發(fā)展，培育更多熟悉當(dāng)?shù)匚幕捻?xiàng)目管理運(yùn)營企業(yè)。

 　　對于各級政府主管部門，《意見》提出，要指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)結(jié)合PPP模式特點(diǎn)，創(chuàng)新運(yùn)營方式，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制?？梢婪ㄒ酪?guī)為文化PPP項(xiàng)目配置經(jīng)營性資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。鼓勵(lì)通過盤活存量資產(chǎn)、挖掘文化價(jià)值、開發(fā)性資源補(bǔ)償?shù)确绞教岣唔?xiàng)目的可經(jīng)營性。

 　　“本次發(fā)布的政策是兩部門對于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資文旅類PPP項(xiàng)目相關(guān)措施的補(bǔ)充。”財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目評審專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥分析稱，4月發(fā)布的政策更側(cè)重旅游產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過了半年多后，政策實(shí)施效果相對不錯(cuò)，有效推動(dòng)了社會(huì)資本入局，因此，這一次文旅部、財(cái)政部進(jìn)一步擴(kuò)大了“大文旅”的支持盤子，將更多文化類PPP項(xiàng)目也納入鼓勵(lì)范圍，整體著重對文旅PPP的引導(dǎo)。

 　　在我國的PPP項(xiàng)目中，文化旅游并不算十分主流的項(xiàng)目種類。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫公布的數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月30日，入庫項(xiàng)目共有8402個(gè)，其中，文化類項(xiàng)目194個(gè)、旅游類項(xiàng)目336個(gè)，占比分別為2.3%、4%，相較于項(xiàng)目數(shù)動(dòng)輒上千甚至幾千個(gè)的市政工程、交通運(yùn)輸領(lǐng)域來說，可謂天壤之別。

 　　然而即便如此，文旅PPP仍然被選中成為了本輪重點(diǎn)鼓勵(lì)的領(lǐng)域。根據(jù)文化和旅游部產(chǎn)業(yè)發(fā)展司負(fù)責(zé)人分析，在文旅領(lǐng)域推廣PPP模式不僅有助于產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，而且會(huì)讓社會(huì)資本“敢投”、“愿投”、“能投”，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?/span>

 　　“實(shí)際上，今年4、5月開始，PPP政策就出現(xiàn)了回暖跡象，地方政府也開始重新推行PPP，銀行為了PPP項(xiàng)目放貸的力度也出現(xiàn)了加大的趨勢，然而，社會(huì)資本在經(jīng)歷了‘冷靜期’后還未完全緩過來。”金永祥告訴北京商報(bào)記者，去年11月以來，PPP領(lǐng)域受沖擊最大的是社會(huì)資本方，而現(xiàn)階段回暖最難的也是社會(huì)資本，尤其是民營資本。有業(yè)內(nèi)人士直言，在此特殊情況下，文旅PPP作為投資難度相對低且存在較大發(fā)展?jié)摿Α按怼蓖瞥?，有著明顯的風(fēng)向標(biāo)意義。

 　　其實(shí)，文旅PPP對于企業(yè)本身來說，也并非無利可圖。被稱為“PPP大戶”的東方園林2018年度半年報(bào)顯示，上半年該公司中標(biāo)了36個(gè)PPP項(xiàng)目，其中，全域旅游項(xiàng)目就有11個(gè)，業(yè)務(wù)覆蓋了8各省份，項(xiàng)目總投資額接近2017年全年額度。除了東方園林自身的轉(zhuǎn)型需要外，全域旅游確實(shí)已經(jīng)為其帶來了不小的“甜頭”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年上半年東方園林公司實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入64.63億元，同比增長29.67%，其中，全域旅游業(yè)務(wù)占營收比重已達(dá)到17.97%。

 　　國家對于文旅PPP的力挺并不意味著監(jiān)管要求也隨之放松。《意見》仍明確，嚴(yán)禁利用PPP項(xiàng)目違法違規(guī)變相舉債，嚴(yán)禁通過回購安排、保底承諾、固定回報(bào)等名股實(shí)債方式進(jìn)行變相融資。

 　　上述文旅部產(chǎn)業(yè)發(fā)展司相關(guān)負(fù)責(zé)人也明確，推進(jìn)文化PPP項(xiàng)目要堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作，守住底線。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要認(rèn)真評估本地財(cái)政承受能力和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，嚴(yán)格入庫審核把關(guān)。各類社會(huì)資本要嚴(yán)格遵守國家對PPP的有關(guān)要求，充分做好項(xiàng)目的可行性論證。

 　　其實(shí)，就在今年4月，財(cái)政部披露對核查存在問題的173個(gè)PPP示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置的消息中，就出現(xiàn)了12個(gè)文旅項(xiàng)目，操作不規(guī)范、項(xiàng)目難落地是這些項(xiàng)目存在的主要問題。舉例來說，被調(diào)出示范項(xiàng)目名單但仍保留在項(xiàng)目庫中的江西余江縣雕刻創(chuàng)意文化小鎮(zhèn)，該項(xiàng)目總投資接近11億元。公開資料顯示，該項(xiàng)目位列2016年江西省第三批PPP項(xiàng)目名單之中，由余江縣政府和北京光合文創(chuàng)集團(tuán)共同打造，占地1770余畝，集文化旅游、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、休閑度假、當(dāng)?shù)厝司訛橐惑w，而根據(jù)財(cái)政部公布的消息，該項(xiàng)目至今尚未實(shí)現(xiàn)落地。

 　　對此，上述業(yè)內(nèi)人士分析稱，對于文旅PPP項(xiàng)目的前景預(yù)測不能盲目樂觀，不能因?yàn)橄嚓P(guān)部門明確鼓勵(lì)就一股腦地進(jìn)入，比如一些單純的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，可能回報(bào)機(jī)制就相對不明朗，但一些有收費(fèi)、有明確收益的項(xiàng)目還是對社會(huì)資本有較大吸引力的，這類項(xiàng)目本身能產(chǎn)生現(xiàn)金流，容易完成融資，更利于各路資本參與投資建設(shè)。

附件：

      文化和旅游部 財(cái)政部關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見

文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)[2018]96號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市文化和旅游行政部門、財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)文化體育新聞出版廣電局、商務(wù)局（旅游局）、財(cái)政局、各計(jì)劃單列市文化局、財(cái)政局：

為貫徹落實(shí)《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見》《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》等文件精神，深化文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新文化供給機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與文化領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，現(xiàn)提出以下意見：

一、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，牢牢把握社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，以推進(jìn)文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入文化領(lǐng)域，以高質(zhì)量文化供給增強(qiáng)人民群眾的文化獲得感幸福感。

（二）基本原則

堅(jiān)持正確導(dǎo)向。落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制，維護(hù)國家文化安全。以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。

堅(jiān)持改革創(chuàng)新。深化對PPP模式的理解認(rèn)識(shí)，加快觀念轉(zhuǎn)變。加大在文化領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式的力度，積極探索有利于解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力的新舉措、新途徑，激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

堅(jiān)持傳承發(fā)展。推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，繼承革命文化，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化。充分挖掘文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，推動(dòng)文化與相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合。

堅(jiān)持合作共贏。厘清政府與市場邊界，明確各方權(quán)責(zé)，營造規(guī)范有序的市場環(huán)境。鼓勵(lì)各類市場主體通過競爭性方式參與文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上訂立合同，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

二、推廣領(lǐng)域

鼓勵(lì)社會(huì)需求穩(wěn)定、具有可經(jīng)營性、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費(fèi)、公共屬性較強(qiáng)的文化項(xiàng)目采用PPP模式。重點(diǎn)包括但不限于具有一定收益性的文化產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、特色文化傳承創(chuàng)新、公共文化服務(wù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承以及促進(jìn)文化和旅游、農(nóng)業(yè)、科技、體育、健康等領(lǐng)域深度融合發(fā)展的文化項(xiàng)目。

三、規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施

（一）規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作。各級文化、財(cái)政部門要充分認(rèn)識(shí)PPP模式的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，規(guī)范開展項(xiàng)目物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，嚴(yán)格入庫審核把關(guān)，嚴(yán)禁突破財(cái)政承受能力上項(xiàng)目。嚴(yán)禁利用PPP項(xiàng)目違法違規(guī)變相舉債，嚴(yán)禁通過回購安排、保底承諾、固定回報(bào)等名股實(shí)債方式進(jìn)行變相融資，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

（二）突出運(yùn)營核心。鼓勵(lì)有文化項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)參與文化PPP項(xiàng)目長期運(yùn)營，充分發(fā)揮其資源整合、管理經(jīng)驗(yàn)和開拓創(chuàng)新優(yōu)勢，提升項(xiàng)目管理效率和運(yùn)營水平。積極培育文化領(lǐng)域?qū)I(yè)運(yùn)營商，形成一批有實(shí)力的文化企業(yè)和上市公司。鼓勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)通過參與文化PPP項(xiàng)目，帶動(dòng)項(xiàng)目所在地上下游企業(yè)發(fā)展，培育更多熟悉當(dāng)?shù)匚幕捻?xiàng)目管理運(yùn)營企業(yè)。

（三）優(yōu)化回報(bào)機(jī)制。各級文化、財(cái)政部門要指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)結(jié)合PPP模式特點(diǎn)，創(chuàng)新運(yùn)營方式，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制?？梢婪ㄒ酪?guī)為文化PPP項(xiàng)目配置經(jīng)營性資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。鼓勵(lì)通過盤活存量資產(chǎn)、挖掘文化價(jià)值、開發(fā)性資源補(bǔ)償?shù)确绞教岣唔?xiàng)目的可經(jīng)營性。

（四）加強(qiáng)全生命周期監(jiān)管。各級文化、財(cái)政部門要通力合作，嚴(yán)把項(xiàng)目入口關(guān)，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。制定科學(xué)合理的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按效付費(fèi)，更好實(shí)現(xiàn)物有所值。

（五）強(qiáng)化信息公開。各級文化、財(cái)政部門要依托政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)，做好文化PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開工作，及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地錄入文化PPP項(xiàng)目信息，提高信息對稱性，增強(qiáng)社會(huì)資本信心，讓項(xiàng)目陽光運(yùn)營。

四、加大政策保障

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級文化、財(cái)政部門要積極協(xié)調(diào)配合，鼓勵(lì)各地建立跨部門的PPP工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)部門職責(zé)分工，形成工作合力，及時(shí)研究解決項(xiàng)目實(shí)施中的重大問題。加強(qiáng)項(xiàng)目管理和核查力度，切實(shí)防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）優(yōu)化資金投入方式。各級文化、財(cái)政部門要積極探索創(chuàng)新文化領(lǐng)域資金投入機(jī)制，推動(dòng)具備條件的財(cái)政資金從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)督管理，切實(shí)提升投資有效性和公共資金使用效益。

（三）豐富金融支持手段。鼓勵(lì)各地政府性融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)為參與文化PPP項(xiàng)目的小微企業(yè)提供增信服務(wù)。利用好部行合作機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)針對文化PPP項(xiàng)目的金融需求特征，加強(qiáng)融資服務(wù)。充分發(fā)揮中國政企合作投資基金的引導(dǎo)、規(guī)范、增信作用，加快設(shè)立文化PPP投資基金；鼓勵(lì)地方政府類引導(dǎo)基金規(guī)范參與文化PPP項(xiàng)目，帶動(dòng)更多金融機(jī)構(gòu)加大對文化PPP項(xiàng)目的融資支持。鼓勵(lì)符合條件的文化PPP項(xiàng)目靈活運(yùn)用債券和資產(chǎn)證券化等融資方式，拓寬融資渠道，盤活存量資產(chǎn)，探索建立多元化、規(guī)范化和市場化的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和退出渠道。引導(dǎo)各地文化金融服務(wù)中心積極支持文化PPP項(xiàng)目。

（四）發(fā)揮典型帶動(dòng)作用。對于各地推薦的文化PPP項(xiàng)目，由文化和旅游部、財(cái)政部組織專家遴選后，擇優(yōu)向社會(huì)重點(diǎn)推薦。文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合確定一批文化領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作推廣先行區(qū)，區(qū)內(nèi)文化PPP項(xiàng)目優(yōu)先享受相關(guān)政策支持。各級文化、財(cái)政部門要加強(qiáng)對文化PPP項(xiàng)目的跟蹤指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，推動(dòng)形成一批可復(fù)制、可推廣的成功案例，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

文化和旅游部 財(cái)政部

2018年11月13日