近日，國務(wù)院法制辦公布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（下稱《條例（征求意見稿）》），并函請我校政府和社會資本合作治理研究院（下稱“PPP研究院”）研提修改意見。為更好地就《條例》提出意見，我校PPP研究院于8月11日在京召開“《政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》研討會”。與會專家圍繞“統(tǒng)一市場”、“防控風(fēng)險”、“提質(zhì)增效”、“改革創(chuàng)新”等PPP改革與立法中的重點(diǎn)和難點(diǎn)議題展開討論，提出有針對性的法律修改意見。會議特別邀請了社會資本方和金融機(jī)構(gòu)，圍繞三年來PPP改革實(shí)踐，就《條例（征求意見稿）》的主要政策議題提出立法建議。PPP研究院院長曹富國教授主持了研討會。

中國水環(huán)境集團(tuán)、北京東方園林環(huán)境股份有限公司、華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司、北京京港地鐵有限公司、中國建筑工程總公司、北控水務(wù)集團(tuán)有限公司、中交投資基金管理有限公司、龍元明城投資管理（上海）有限公司、北京市政路橋股份有限公司、承德熱力集團(tuán)有限責(zé)任公司等社會資本方代表，中國政府和社會資本合作融資支持基金、中國中信集團(tuán)有限公司、中國工商銀行股份有限公司、中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司、中國銀行股份有限公司、中國建設(shè)銀行股份有限公司、交通銀行股份有限公司、中信銀行股份有限公司、中國郵政儲蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)代表，國浩律師集團(tuán)事務(wù)所、北京市中倫（上海）律師事務(wù)所、德恒律師事務(wù)所等律師事務(wù)所代表，北京財指南咨詢有限公司、北京中京天元工程咨詢有限公司、上海市政工程設(shè)計研究總院（集團(tuán)）有限公司等咨詢機(jī)構(gòu)代表，北京大學(xué)、中科院大學(xué)、中國財政科學(xué)研究院、中央財經(jīng)大學(xué)等學(xué)術(shù)界代表，進(jìn)行了專題發(fā)言或交流討論。

 國務(wù)院法制辦公室財政金融法制司葉建勛調(diào)研員（兼副處長）、國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部孟春巡視員、財政部政府和社會資本合作中心焦小平主任、財政部條法司周勁松副司長、財政部PPP中心韓斌副主任等領(lǐng)導(dǎo)和專家，參加了會議交流，并聽取了專家們對《條例（征求意見稿）》的修改意見。

 國務(wù)院法制辦公室財經(jīng)金融司葉建勛調(diào)研員介紹了《條例（征求意見稿）》的立法背景、起草過程和指導(dǎo)原則。

與會專家廣泛認(rèn)同《條例（征求意見稿）》的重要意義，并高度稱贊立法部門廣納民意，民主立法的做法。與會專家暢所欲言，圍繞研討會的四個議題及其他重要問題進(jìn)行了充分討論，提出了建設(shè)性的立法建議。

來自各個領(lǐng)域的專家都廣泛認(rèn)同PPP統(tǒng)一市場建設(shè)的重要意義，并且強(qiáng)調(diào)了PPP統(tǒng)一市場建設(shè)在《條例（征求意見稿）》中的重要性。有專家認(rèn)為，PPP的市場一是要促統(tǒng)一，二是保有序，雙管齊下，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上PPP的統(tǒng)一大市場。通過推進(jìn)PPP立法建設(shè)統(tǒng)一大市場，是改革進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

然而，PPP政策的分割，已經(jīng)對市場造成了很大困惑，不利于統(tǒng)一大市場的建設(shè)?！稐l例》立法要問題導(dǎo)向，就要著重解決這個問題。PPP存在的分工分治問題，也不利于防范系統(tǒng)性財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。因此《條例》要著重解決分工分治問題，更不能通過新的立法造成市場分割。

有專家認(rèn)為，《條例》立法還要在市場建設(shè)方面，更加積極有為。物有所值既要通過項目前期準(zhǔn)備來決策，更要通過統(tǒng)一、高效、透明的市場建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。沒有市場競爭等市場機(jī)制建設(shè)，就不會有物有所值。所以建設(shè)市場和確立良好的市場規(guī)則，是PPP立法的一項重要目標(biāo)和任務(wù)。PPP立法不能假定，這些問題在政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法上已經(jīng)得到解決。事實(shí)上，PPP提出了許多傳統(tǒng)采購法所無法解決的問題。這些問題都要通過PPP法加以解決。

針對PPP風(fēng)險防控議題，有專家指出，為防止PPP異化和泛化，防范和化解可能的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)堅持財政承受能力全覆蓋的做法。西方國家的實(shí)踐表明，即使是使用者付費(fèi)的項目，如果項目失敗，其風(fēng)險最終仍然會由財政承擔(dān)。因此，PPP立法應(yīng)該未雨綢繆，堅持財政承受能力評價全覆蓋。有專家認(rèn)為，PPP風(fēng)險防控的關(guān)鍵點(diǎn)還在于真做PPP，做真PPP，防止壞PPP。因此，《條例》的立法宗旨強(qiáng)調(diào)“規(guī)范”是正確的。但《條例（征求意見稿）》在整體上，沒有突出PPP的核心價值觀。這既體現(xiàn)在對PPP的定義上，也體現(xiàn)在許多其他條文中，包括對物有所值評價和財政承受能力評估這些關(guān)鍵制度的立法政策上，以及在社會資本選擇的重要決策中。《條例（征求意見稿）》在這些方面還存在很大的進(jìn)步空間。有專家呼吁《條例（征求意見稿）》應(yīng)該重視金融機(jī)構(gòu)在PPP中的重要地位和權(quán)益，通過金融機(jī)構(gòu)積極作用的發(fā)揮，為PPP風(fēng)險防控構(gòu)筑一道防火墻。

有許多參加會議的社會資本代表和金融機(jī)構(gòu)代表都對物有所值評價制度給予了積極肯定。有專家認(rèn)為，正是這項制度的實(shí)施，PPP實(shí)踐才具有了實(shí)施的正當(dāng)性基礎(chǔ)；參加會議的社會資本代表結(jié)合自己所在企業(yè)在PPP市場上成功轉(zhuǎn)型和發(fā)展的經(jīng)驗認(rèn)為，只有能夠帶來物有所值的社會資本才能夠在PPP這一新興市場上脫穎而出。有專家認(rèn)為，目前，物有所值評價和財政承受能力評估已經(jīng)被PPP實(shí)踐所廣泛接受。“兩評”是PPP作為新的制度與管理機(jī)制創(chuàng)新的核心，PPP立法應(yīng)該把已有的改革成果通過法律的形式確立下來。有專家認(rèn)為，物有所值的內(nèi)涵和理念也與我國提質(zhì)增效的政府政策議題高度契合。在我國成為一個全球PPP大國的背景下，我國的PPP立法也應(yīng)有國際視野和格局，具有引領(lǐng)世界PPP法律發(fā)展潮流的擔(dān)當(dāng)。因此，《條例》立法應(yīng)當(dāng)對物有所值評價這個國際公認(rèn)的PPP價值觀和方法論予以明確接納。與會專家也談到了實(shí)踐中物有所值評價所存在的問題，并且建議在國家層面建立大數(shù)據(jù)平臺，以為科學(xué)的物有所值評價建立良好基礎(chǔ)。

有許多專家對PPP改革與創(chuàng)新及PPP立法工作發(fā)表了真知灼見。有專家認(rèn)為，必須從全面深化改革的高度來設(shè)計好PPP立法。作為一項公共服務(wù)供給的創(chuàng)新性制度安排，PPP改革是全面深化改革的重要組成部分和抓手，是推進(jìn)國家現(xiàn)代治理化、深化供給側(cè)改革，公共服務(wù)提質(zhì)增效的重大的舉措。因此必須從全面深化改革的高度來設(shè)計好PPP立法。這就要求，PPP立法立意要高遠(yuǎn)，PPP條例要打破舊有的不合理條條框框，從鮮活的實(shí)踐中提煉，用創(chuàng)新思維指導(dǎo)PPP立法實(shí)踐，使PPP立法體現(xiàn)PPP的核心精神。

進(jìn)行深刻的政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府政策牽頭單位，建立綜合政府協(xié)調(diào)機(jī)制是與會專家的共同呼聲。來自社會資本部門的多位專家指出，PPP立法不僅要在中央政府一級的頂層設(shè)計層面上建立協(xié)調(diào)機(jī)制，而且在地方政府層面上，也應(yīng)建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。經(jīng)驗表明，凡是在政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、吸收相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人參加、建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的地方，PPP項目就進(jìn)展順利。這是在多個地方、多個項目中反復(fù)驗證的經(jīng)驗。

有專家還指出，PPP立法應(yīng)確立政府和社會資本之間的平等合作關(guān)系，正確界定政府角色，促進(jìn)政府和社會資本平等合作。而從《條例（征求意見稿）》來看，政府似乎是居高臨下地與其他方合作。這樣的合作不是平等合作。更進(jìn)一步講，社會資本方在合作中究竟獲得了怎樣的權(quán)利？法律明確這些權(quán)利不僅有利于保護(hù)社會資本方，而且有利于項目融資以及可能的 PPP資產(chǎn)證券化等再融資活動。但是較為遺憾的是，《條例（征求意見稿）》在這方面的規(guī)定還是不足的。

有專家進(jìn)一步提出，立法需要清楚界定政府的雙重身份問題。政府在PPP中是管理者還是合作者？實(shí)際工作中有時沒有進(jìn)行有效劃分?！稐l例》是否要對政府進(jìn)行界定？明確區(qū)分在什么情況下政府是一個合作的政府，什么情況下是一個監(jiān)督的政府。政府由各個層級、各個部門來代表，搞監(jiān)督的政府不能進(jìn)行合作，搞合作的政府不能進(jìn)行監(jiān)督。PPP是合作方之間的相互約束。一方合作者不能利用公權(quán)力來監(jiān)管另一方，否則無法進(jìn)行有效合作。

還有PPP合同的性質(zhì)問題。政府在與社會資本進(jìn)行合作的過程中，確實(shí)有很多行政行為。如政府是否應(yīng)該授予特許權(quán)？這關(guān)系到政府的職權(quán)行使問題。如果政府超越職權(quán)或濫用職權(quán)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。政府和社會資本合作則是雙方平等主體之間的關(guān)系。政府多重角色及其與社會資本這種縱橫交錯關(guān)系的分解與整合，應(yīng)當(dāng)在《條例》中有所體現(xiàn)。

與會專家還就《條例》的其他重要問題進(jìn)行了交流，并提出了《條例（征求意見稿）》修訂意見。

我校PPP治理研究院在充分吸收各位專家的意見后，結(jié)合研究院研究團(tuán)隊自己的研究形成立法咨詢專家意見稿，并向國務(wù)院法制辦提交。同時，中央財經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院與中國法學(xué)會研究部和行政法研究會于8月14日共同承辦了中國法學(xué)會“《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》專家研討會暨中國法學(xué)會2017年第20期立法專家咨詢會”，所形成的立法專家咨詢意見由中國法學(xué)會向國務(wù)院法制辦提交。