一、應(yīng)民營(yíng)化思想而生——PSC萌芽

雛形漸顯

追溯PSC的起源，要從民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)說(shuō)起?！笆澜缑駹I(yíng)化大師”薩瓦斯通過(guò)比較政府和私人部門的“環(huán)衛(wèi)”成本，開(kāi)啟了對(duì)民營(yíng)化的探索之路。其最初探索民營(yíng)化可行性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即包括“政府采用傳統(tǒng)模式提供城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)的成本”，此即PSC的雛形。

因雪而起

1969年2月9日，一場(chǎng)罕見(jiàn)的暴風(fēng)雪席卷紐約，由于市政環(huán)衛(wèi)準(zhǔn)備不足、積雪清理工作一團(tuán)糟，整個(gè)城市陷入停頓狀態(tài)。時(shí)任市長(zhǎng)助理的薩瓦斯奉命調(diào)查此事并給出日后此類問(wèn)題的解決與應(yīng)急方案。經(jīng)過(guò)調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)即便在緊急情況下，市政環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)的有效工作時(shí)間竟不足總工作時(shí)間的一半；另一方面，市政機(jī)構(gòu)與從事類似工作的私營(yíng)公司相比，每噸塵土、垃圾的清理成本是后者的3倍。這激起他對(duì)市政日常工作進(jìn)一步調(diào)研，并驅(qū)使他走上了對(duì)民營(yíng)化的探索之路。隨后，他向時(shí)任市長(zhǎng)建議通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序雇傭私營(yíng)公司承包紐約3個(gè)區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作，并選擇相近的另外3個(gè)區(qū)采用傳統(tǒng)模式由政府部門提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)，以比較市政機(jī)構(gòu)與私人承包的績(jī)效表現(xiàn)。在對(duì)比分析中，PSC作為“政府采用傳統(tǒng)模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本”這一理念應(yīng)運(yùn)而生。

因她精彩

民營(yíng)化應(yīng)理論的完善與現(xiàn)實(shí)需要而在美國(guó)、歐洲逐漸發(fā)展起來(lái)。在英國(guó)，亞當(dāng)斯密研究所（Adam Smith Institute）的推動(dòng)，民營(yíng)化在70年代中期普遍展開(kāi)。1979年保守黨領(lǐng)袖撒切爾夫人在英國(guó)大選中獲勝，上臺(tái)后她極力推崇民營(yíng)化思想，對(duì)民營(yíng)化發(fā)張以巨大推動(dòng)力量。保守黨為鼓勵(lì)相關(guān)部門對(duì)合適的公共項(xiàng)目推行PFI/PPP模式，于1994年宣布所有公共項(xiàng)目均須先進(jìn)行PFI/PPP可行性研究，否則不予批準(zhǔn)。民營(yíng)化思想的推動(dòng)，PPP得到發(fā)展，同樣作為英國(guó)PPP評(píng)價(jià)體系中的PSC也利益均沾。

二、順PPP的發(fā)展而長(zhǎng)——PSC發(fā)展

1.英國(guó)率先將PSC評(píng)價(jià)體系應(yīng)用于PPP項(xiàng)目決策，使PSC成為衡量政府成本的標(biāo)準(zhǔn)

英國(guó)是PFI/PPP模式的發(fā)起者和主要推廣者，也是民營(yíng)化理論得以廣泛實(shí)踐的主要舞臺(tái)。英國(guó)政府在決定是否采用PFI/PPP模式時(shí)，以PSC指標(biāo)作為衡量政府成本的標(biāo)準(zhǔn)。1992年，英國(guó)開(kāi)始PPP項(xiàng)目的運(yùn)作時(shí)，就已經(jīng)開(kāi)始計(jì)算PSC值。1999年，英國(guó)財(cái)政部(HM Treasury Task Force)在頒布了《How to Contract the PSC》指導(dǎo)PPP項(xiàng)目決策中建立PSC評(píng)價(jià)體系。2004年對(duì)文件進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，完善了以PSC為指標(biāo)的評(píng)價(jià)方法，且針對(duì)前期決策的不同階段，將PSC計(jì)算精確到不同程度，使PSC在項(xiàng)目決策與評(píng)價(jià)中發(fā)揮不可替代的作用。

2.承接英式體系的澳大利亞將PSC組成要素框架化，以更好的衡量政府的成本

澳大利亞同英國(guó)一樣，同樣采用以PSC為指標(biāo)的評(píng)價(jià)方法，并在此基礎(chǔ)上將PSC的構(gòu)成要素進(jìn)行詳細(xì)的分析與說(shuō)明。2000年6月，維多利亞州（澳大利亞開(kāi)展PPP規(guī)模最大的州）政府為支持公私合營(yíng)模式發(fā)展而發(fā)布一系列政策文件與技術(shù)指引，其中發(fā)布的第一個(gè)技術(shù)指引文件就是與PSC相關(guān)的，即為2001年發(fā)布的《Partnerships Victoria Public Sector Comparator technical note》。該指南起了良好的示范作用，澳大利亞有超過(guò)90%以上的PPP/PFI項(xiàng)目運(yùn)用了這一指南進(jìn)行前期決策，應(yīng)用范圍最廣。該指南在PSC的組成和應(yīng)用方面給出了詳細(xì)的指導(dǎo)，有詳細(xì)的案例說(shuō)明PSC的定量計(jì)算方法，可操作性很強(qiáng)。它指出PSC由四部分組成，分別是初始PSC、競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和自留風(fēng)險(xiǎn)，它為PSC的組成提供了一個(gè)固定框架，使政府部門比較值計(jì)算更加精確化。2008年重新更新改版了PSC評(píng)價(jià)指南(第二版)，新的指南的對(duì)PSC各個(gè)組成部分在原來(lái)基礎(chǔ)上進(jìn)行完善和細(xì)化，風(fēng)險(xiǎn)定量方法更先進(jìn)，并對(duì)實(shí)踐中容易出現(xiàn)誤解的地方加大了說(shuō)明力度。

3.順延澳大利亞的路線，加拿大將PSC組成要素中的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算方法細(xì)化

在PSC的組成要素中，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分擔(dān)是最困難的，加拿大關(guān)于PSC的計(jì)算體系建立在2003年，技術(shù)指導(dǎo)方針將PSC風(fēng)險(xiǎn)分成六個(gè)步驟(Industry Canada 2003)。

1）創(chuàng)建風(fēng)險(xiǎn)模型

2）識(shí)別特定風(fēng)險(xiǎn)

3）量化風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果

4）估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性

5）評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的成本

6）風(fēng)險(xiǎn)分配。

合同正式簽訂之前運(yùn)用PSC來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)調(diào)整。此風(fēng)險(xiǎn)模型涉及PSC中的可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和自留風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分擔(dān)產(chǎn)生重要意義，為PSC計(jì)算中的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整提供范例。

三、學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)而落地——PSC中國(guó)化

作為舶來(lái)品，PSC伴隨著PPP模式，在引入我國(guó)的實(shí)踐中需要一個(gè)落地與中國(guó)化的過(guò)程。目前，結(jié)合北京地鐵四號(hào)線的初步嘗試與成功經(jīng)驗(yàn)，考慮各地在實(shí)際操作中遇到的一些問(wèn)題，我國(guó)PSC的計(jì)算需要關(guān)注以下幾點(diǎn)。

1.PSC是什么？

它是政府提供項(xiàng)目的標(biāo)桿成本，是VFM的定量評(píng)價(jià)基準(zhǔn)，是PPP項(xiàng)目能否進(jìn)行的重要因素。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014] 113號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部113號(hào)文）規(guī)定：

第八條：財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)工作。

定量評(píng)價(jià)主要通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

第九條：通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。

由此觀之，PPP項(xiàng)目能否采用必須進(jìn)行物有所值(VFM)的定量和定性評(píng)價(jià)，而定量評(píng)價(jià)中的比較基準(zhǔn)就是PSC，即考慮資金時(shí)間價(jià)值的情況下的政府采用傳統(tǒng)模式所提供的產(chǎn)品服務(wù)的成本。

2.PSC的家庭成員？

根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文，我國(guó)PSC由四部分組成，分別是初始PSC、競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和自留風(fēng)險(xiǎn)。

計(jì)算公式為PSC=初始PSC+競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整+轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)+自留風(fēng)險(xiǎn)如圖2.1所示

圖2.1 PSC的組成

總結(jié)

應(yīng)民營(yíng)化而生，順PPP的發(fā)展而長(zhǎng)，習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)而落地，PSC的發(fā)展一脈相承。我國(guó)在建立以PSC為基準(zhǔn)的VFM評(píng)價(jià)體系時(shí)應(yīng)借鑒各國(guó)已有成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本國(guó)實(shí)際。PSC的計(jì)算要逐漸合理清晰標(biāo)準(zhǔn)，為PPP項(xiàng)目物有所值定量評(píng)價(jià)提供一個(gè)較為標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)方法。

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